Artigo: Competição com compromisso: o TCU e a garantia de proposta prévia à fase competitiva

Vinicius Benevides, conselheiro da Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC) e vice-Presidente do Sinduscon-RIO

O Acórdão 1128/2026 do TCU e a consolidação da garantia de proposta como instrumento de gestão de riscos, seriedade concorrencial e eficiência nas licitações eletrônicas

A evolução do regime jurídico das contratações públicas promovida pela Lei nº 14.133/2021 representa uma mudança paradigmática na forma como a Administração Pública brasileira passou a estruturar a gestão de riscos nas licitações e contratos administrativos.

Nesse contexto, o recente Acórdão nº 1128/2026 do Plenário do Tribunal de Contas da União representa um dos mais importantes precedentes já produzidos acerca da finalidade, da natureza jurídica e da operacionalização da garantia de proposta prevista no art. 58 da Nova Lei de Licitações, especialmente ao reconhecer, de forma extremamente madura, consequencialista e refinada, que a efetividade desse instituto depende necessariamente de sua apresentação prévia à fase competitiva de lances.

O precedente analisado pelo TCU surgiu a partir de controvérsia instaurada em concorrência eletrônica promovida pelo Município de Aratuípe/BA, na qual o edital exigia a apresentação da garantia de proposta como requisito de pré-habilitação, vinculando-a ao próprio cadastramento da proposta no sistema eletrônico.

A importância do precedente vai muito além da discussão meramente procedimental sobre o momento de apresentação da garantia. O que o Tribunal efetivamente enfrentou foi uma das maiores distorções produzidas pelo atual modelo de licitações eletrônicas submetidas ao modo de disputa aberto e pela habilitação posterior à fase competitiva. A sistemática contemporânea – marcada pela extrema facilidade de participação, pela dinâmica de lances sucessivos e pela habilitação apenas posterior à disputa – ampliou significativamente a competitividade formal dos certames, mas também passou a favorecer o ingresso massivo de empresas sem efetiva capacidade técnica, operacional ou econômico-financeira compatível com o objeto licitado, além de participantes que apresentam propostas sem qualquer comprometimento real com sua manutenção ou com futura contratação.

O acórdão do TCU demonstra compreensão prática das consequências desse modelo sobre a eficiência administrativa. Tornaram-se recorrentes situações em que om licitante provisoriamente vencedor não consegue comprovar habilitação, abandona o certame, recusa-se a assinar o contrato ou simplesmente apresenta proposta inexequível que não honra, sem qualquer consequência material relevante. O resultado é conhecido pela Administração Pública: reabertura de fases procedimentais, convocação sucessiva de remanescentes, aumento de litigiosidade, prolongamento das sessões públicas, elevação dos custos de transação e atraso na satisfação do interesse público. Foi exatamente diante desse cenário que o Tribunal reconheceu a garantia de proposta como importante mecanismo contemporâneo de mitigação de riscos e racionalização procedimental.

O TCU reconhece que a Nova Lei de Licitações não tratou a garantia de proposta como simples documento acessório ou formalidade burocrática, mas como instrumento estruturante da política legislativa de gestão de riscos nas contratações públicas. O próprio acórdão ressalta que a Lei nº 14.133/2021 instituiu um verdadeiro sistema de garantias distribuído ao longo de todo o ciclo contratual, contemplando garantias de proposta, garantias adicionais de exequibilidade, garantias de execução, garantias para pagamentos antecipados e garantias patrimoniais específicas, todas com funções próprias e integradas à lógica contemporânea de proteção do interesse público.

O ponto central do precedente reside na interpretação conferida pelo TCU ao art. 58 da Lei nº 14.133/2021. O Tribunal corretamente identificou que a norma estabelece dois comandos fundamentais: a garantia pode ser exigida “no momento da apresentação da proposta” e possui natureza de “requisito de pré-habilitação”. A conjugação desses comandos levou o TCU à conclusão – jurídica e conceitualmente irretocável – de que a garantia deve existir desde o ingresso do licitante na disputa, funcionando como condição prévia para participação válida na fase competitiva.

Sob perspectiva funcional, a conclusão do Tribunal é absolutamente coerente. Caso se admitisse que a garantia fosse apresentada apenas após a fase de lances, o instituto perderia praticamente toda sua utilidade prática. O licitante poderia participar livremente da disputa, influenciar artificialmente a dinâmica concorrencial, ofertar descontos inexequíveis ou adotar comportamentos estratégicos e, ao final, simplesmente optar por não apresentar a garantia, sofrendo apenas desclassificação sem qualquer repercussão econômica. O TCU percebeu com extrema precisão que, nesse cenário, a garantia deixaria de possuir caráter dissuasório e assecuratório, como pretendeu o legislador, para se transformar em mera formalidade posterior sem efetividade concreta.

A grande virtude do acórdão está justamente em compreender que a garantia de
proposta não foi concebida pela Nova Lei de Licitações como documento burocrático
acessório, mas sim como verdadeiro filtro qualitativo da competição. O Tribunal reconhece
expressamente que a exigência prévia da garantia impõe ao participante um grau mínimo
de comprometimento econômico com sua oferta, desestimulando agentes aventureiros,
empresas descompromissadas e comportamentos oportunistas que frequentemente
contaminam as licitações eletrônicas em modo aberto.

Outro aspecto extremamente relevante do precedente foi o afastamento da
equivocada premissa segundo a qual a garantia de proposta somente se justificaria em
objetos de elevada complexidade técnica. O TCU rejeitou expressamente essa
interpretação restritiva e reconheceu, com inteira razão, que objetos mais simples e
padronizados frequentemente atraem maior quantidade de participantes sem efetiva
capacidade ou real comprometimento, potencializando riscos de propostas aventureiras e
comportamentos oportunistas.

O acórdão também merece destaque pela forma equilibrada com que enfrentou a
tensão entre a efetividade da garantia e o sigilo das propostas nas licitações eletrônicas. O
Tribunal compreendeu que eventuais limitações tecnológicas atualmente existentes nas
plataformas públicas não podem servir como fundamento para esvaziar instituto
expressamente previsto em lei. Ao recomendar a adaptação do Compras.gov.br para
permitir a apresentação prévia da garantia sem quebra da anonimização dos participantes,
o TCU reafirmou importante premissa: os sistemas eletrônicos devem se adaptar à lei, e
não a lei ser limitada pelas deficiências operacionais dos sistemas.

Foi justamente nesse ponto que o Tribunal dialogou com importante debate
doutrinário já existente sobre o tema, inclusive com reflexões anteriormente desenvolvidas
pelos juristas Augusto Nogueira e Murilo Q. M. Jacoby Fernandes acerca da necessidade
de compatibilizar a eficácia da garantia de proposta com a preservação do sigilo das
disputas eletrônicas. Contudo, o grande mérito do Acórdão nº 1128/2026 foi transformar
essa discussão doutrinária em orientação institucional concreta e operacionalmente
aplicável à Administração Pública brasileira.

Particularmente relevante também é o reconhecimento, pelo Corpo Instrutivo e pelo
Plenário do TCU, da validade da cláusula editalícia que determinava que a garantia deveria
estar emitida até a data e horário de abertura da sessão pública, ainda que sua juntada
operacional pudesse ocorrer posteriormente em razão de limitações sistêmicas ou da
necessidade de preservação do anonimato das licitantes. O Tribunal reconheceu que essa
solução preserva a essência jurídica do instituto: o comprometimento não produz eficiência
administrativa; frequentemente produz exatamente o oposto: insegurança jurídica, custos
procedimentais elevados, atraso contratual e frustração do interesse público.
O entendimento firmado pelo Tribunal de Contas da União merece, portanto, ser
exaltado não apenas pela correção jurídica de sua fundamentação, mas principalmente por
sua profunda compreensão prática das distorções atualmente existentes nas licitações
eletrônicas brasileiras. O Tribunal demonstrou sensibilidade institucional ao compreender
que a eficiência das contratações públicas depende não apenas de ampliar
quantitativamente a participação, mas também de assegurar mínima seriedade,
comprometimento e responsabilidade dos agentes econômicos que ingressam na disputa
pública.
O precedente tende a se tornar referência obrigatória para a interpretação do art. 58
da Lei nº 14.133/2021 e representa importante avanço na construção de um ambiente
licitatório mais íntegro, previsível, eficiente e compatível com a moderna lógica de gestão
de riscos introduzida pela Nova Lei de Licitações.
Agora, impõe-se a imediata implementação do entendimento firmado pelo
Tribunal de Contas da União em toda a Administração Pública brasileira, tanto nos
órgãos federais quanto nos entes subnacionais, utilizando-se, desde já, das soluções
compatíveis com os sistemas eletrônicos atualmente disponíveis, bem como cobrar
do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos a urgente adaptação da
plataforma Compras.gov.br, de modo a contribuir para que as licitações públicas
cumpram sua finalidade de atender às necessidades da população.